De qué se trata...

Reforma del Ministerio Público

Los detalles del proyecto de ley que modifica la estructura y el funcionamiento del Ministerio Público Fiscal y del Ministerio Público de la Defensa.

Publicado el 29 de noviembre del 2020
Por: Nicolás Yacoy

El contexto

La propuesta de modificación de las leyes del Ministerio Público Fiscal (ley 27.148) y el Ministerio Público de la Defensa (ley 27.149) es una de las más relevantes en agenda parlamentaria, tanto por su importancia institucional (son una derivación inmediata de un mandato constitucional de la reforma de 1994) como por el contexto (un Procurador General de la Nación interino -Eduardo Casal-, un candidato del Poder Ejecutivo para reemplazarlo con acuerdo pendiente en el Senado -Daniel Rafecas-; la inminente entrada en vigencia de un sistema crecientemente acusatorio con el nuevo Código Procesal Penal Federal y el sinnúmero de causas judiciales en curso contra funcionarios y exfuncionarios por delitos relacionados con la corrupción).

El proyecto, que ya tiene media sanción de la Cámara de Senadores, propone cambios importantes en las dos ramas del Ministerio Público (Fiscal y de la Defensa), las que habrá que interpretar a la luz de sí consolidan o debilitan su autonomía, rasgo definitorio de su diseño constitucional. 

El proyecto

Designación del Procurador General y del Defensor General

Sobre la designación del Procurador General de la Nación y del Defensor General de la Nación, dispone que lo hace el Presidente de la Nación con acuerdo del Senado, que lo da con la mayoría absoluta de sus miembros (actualmente requiere el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes). Y agrega una condición hasta ahora inexistente: la designación no puede tener lugar en los años electorales en los que se elijan Presidente y Vicepresidente de la Nación. 

Sobre las condiciones para ser elegido Procurador General de la Nación o Defensor General de la Nación, agrega el requisito de que el candidato no puede ser mayor de 75 años de edad. A los efectos prácticos, esto excluye a ambos magistrados del derecho a la reelección. 

Para el caso de vacancia o licencia de más de 30 días, se propone que la designación del Procurador General o del Defensor General interinos recaiga en la Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Público. Habrá que prestar máxima atención a este dispositivo, que podría ocasionar el reemplazo del actual Procurador General interino, Eduardo Casal (la falta de nombramiento del Procurador General definitivo configuraría un supuesto de vacancia).

Sobre la duración en el cargo, propone que tanto el Procurador General de la Nación como el Defensor General de la Nación duren 5 años en sus cargos, con derecho a un segundo período de otros 5 años con un nuevo acuerdo del Senado. Esto es una diferencia fundamental con el sistema vigente, puesto que estos cargos duran en la actualidad hasta los 75 años de sus titulares, mientras mantengan la buena conducta.

Remoción del Procurador General y del Defensor General

Otro aspecto fundamental de la propuesta de reforma es el relativo a la remoción del Procurador General de la Nación y del Defensor General de la Nación. El punto es quizás el más importante en cuanto a garantizar la independencia funcional que la Constitución Nacional quiso para estos magistrados. 

Al respecto, se propone que tanto el Procurador General de la Nación como el Defensor del Pueblo puedan ser removidos por un procedimiento sui géneris, que implica la actuación de ambas cámaras del Congreso Nacional: la Cámara de Diputados de la Nación, con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros formulará una acusación, sobre la que decidirá el Senado, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Este procedimiento puede iniciarse por decisión fundada del Presidente de la Nación o por petición de cualquiera de los diputados nacionales.

Actualmente, ambos magistrados son removibles por juicio político, cuyas características fundamentales están regladas por la Constitución Nacional: la Cámara de Diputados acusa con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes y el Senado decide con idéntica mayoría. Vemos entonces que, manteniéndose la intervención de las dos cámaras del Congreso, se relaja la mayoría necesaria para la acusación. 

Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Público Fiscal

Otro punto importante del proyecto con media sanción es el rol que propone para la Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Público Fiscal (que en rigor de verdad también tiene competencia sobre el Ministerio Público de la Defensa). Dispone para ella un haz de facultades que la habilitan a inmiscuirse en los sucesos más importantes de la vida de estas instituciones, al punto de provocarnos la pregunta sobre cómo congeniar esas nuevas atribuciones con la naturaleza de órgano extrapoder que la Constitución Nacional le otorga al Ministerio Público, y la erige como el único canal de contacto con el Poder Legislativo Nacional.

Estabilidad de fiscales y defensores

Otro aspecto relevante para la autonomía e independencia del Ministerio Público es el de la estabilidad de los magistrados que lo integran, es decir, de sus fiscales y defensores de cualquier rango. Es una garantía paralela a la estabilidad de los jueces como clave de la autonomía e independencia del Poder Judicial. Al respecto, el proyecto propone modificaciones sensibles en los plazos para la designación, en las pruebas de oposición y antecedentes y, sobre todo, en la composición de los Jurados de Concurso y los Tribunales de Enjuiciamiento.

Sobre la duración en el cargo de estos magistrados, la modificación consiste en que la nueva designación que requieren al cumplir los 75 años (con el consiguiente nuevo acuerdo del Senado) tendrá ahora una validez de 2 años, en vez de 5 como en la actualidad.

Sobre la convocatoria a concurso público de oposición y antecedentes para la designación de nuevos fiscales y defensores, se fija plazos hasta ahora inexistentes: 30 días para su apertura (a partir de la vacante) y 120 días hábiles para su duración total (desde la apertura hasta la elevación de las ternas).

Sobre la modalidad del concurso, se propone la obligación de registrar las pruebas de oposición oral en imagen y sonido.

Sobre la composición de los Jurados de Concurso, el proyecto le quita la mayoría de miembros al Ministerio Público Fiscal y al Ministerio Público de la Defensa, que pasan a tener 2 de 5 integrantes (actualmente tienen 4 de 5) e incorpora la representación política, al incluir a un integrante de la Comisión Bicameral de Seguimiento y Control del Ministerio Público Fiscal.

Sobre los traslados definitivos, se exige la previa aprobación de la Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Público. 

Sobre la composición de los Tribunales de Enjuiciamiento, manteniendo los 7 miembros cambia su distribución: duplica la representación política a costa de la de los abogados y de los fiscales y defensores. Modifica sustancialmente la representación del Congreso: antes, 1 del Senado; ahora, 3 de la Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Público Fiscal.

Otras propuestas

En otro orden de cosas, el proyecto aprobado por el Senado crea las Procuradurías Especiales de Recursos de la Seguridad Social y Contra las Violencias de Género. También instituye perspectiva de género y federalismo (entendido como representación territorial), a los que describe como principios funcionales y orienta sobre todo a servir de criterio para regir los nombramientos de fiscales y defensores.

En cuanto a la independencia financiera del Ministerio Público, dispone que las transferencias de recursos deben ser realizadas diariamente y en forma automática por el Banco Nación, que no podrá cobrar retribuciones por estos servicios.

Las dudas

Siendo que el Ministerio Público es por diseño constitucional un órgano extrapoder, autónomo e independiente, ¿Cuánto fortalece o debilita este proyecto la autonomía y, por lo tanto, la independencia del Ministerio Público? 

En este contexto de falta de acuerdo para el nombramiento de un Procurador General de la Nación, ¿se apuesta a la designación de uno interino por parte de la Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control del Ministerio Público Fiscal?

No parece haber dudas sobre la consitucionalidad de las atribuciones de seguimiento de la Comisión Bicameral, pero ¿y las atribuciones de control?. Y, en todo caso, tal cual las propone el proyecto, ¿no configurirían más bien atribuciones de cogobierno de un órgano que así perdería su autonomía? 

Representaciones como las asignadas en este caso al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (actualmente también a la Federación de Colegios de Abogados -FACA-) y al Consejo Interuniversitario Nacional, ¿son auténtica participación ciudadana o más bien concesiones corporativas?, ¿son instrumentos eficaces de apertura y solvencia técnica, o terminan funcionando como una representación indirecta de la política, que milita esos escaños?